《礦產(chǎn)資源法》修改須突出生態(tài)文明建設

新時代是生態(tài)文明建設融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設和社會建設的各方面和全過程，建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族偉大復興的時代。需要在《礦產(chǎn)資源法》修改過程中高度重視生態(tài)文明建設，以全新的理念和創(chuàng)新的思維加以貫徹和落實。
生態(tài)文明建設的內(nèi)涵及其對礦產(chǎn)資源開發(fā)的影響
生態(tài)文明建設是繼以物質(zhì)為中心的原始文明建設、以敬畏和征服自然為中心的農(nóng)業(yè)文明建設和以人類為中心的工業(yè)文明建設之后的一種以人的價值為中心的探索資源節(jié)約型、環(huán)境友好型發(fā)展道路的過程。它基于尊重、順應自然和維護生態(tài)環(huán)境，以可持續(xù)發(fā)展為宗旨，強調(diào)在把握自然規(guī)律的基礎上能動地利用自然，改造自然的同時也改造自我。
生態(tài)文明建設已經(jīng)成為關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。建設生態(tài)文明，這是重大任務，需要無條件接受，沒有討價還價的余地。要從健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護紅線，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，改善生態(tài)環(huán)境保護管理體制等方面下大力氣。
同時，生態(tài)文明建設是一個浩大工程，需要方方面面加以配合、協(xié)調(diào)。法律是必為性規(guī)范，要為經(jīng)濟社會發(fā)展提供保障，“從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢”為礦產(chǎn)資源法的重新定位提出了更高要求。
礦產(chǎn)資源開發(fā)必須要考慮資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益。人類社會發(fā)展過程中的每一次飛躍都離不開礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，礦產(chǎn)資源被人們稱為“工業(yè)的糧食”，可見礦業(yè)的基礎產(chǎn)業(yè)地位已經(jīng)越來越清晰。礦產(chǎn)資源開采過程中帶來的經(jīng)濟和社會環(huán)境損失，有時甚至比礦產(chǎn)資源的價值還大。采礦不僅要壓占一定面積的土地，而且還會造成水土流失、地質(zhì)災害。而且，采礦和選礦過程中產(chǎn)生的大量未經(jīng)處理的廢水、廢石和尾礦砂等，直接污染大氣、水體和生物環(huán)境。
現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》非常重視生態(tài)文明建設
《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進法治中國建設”。現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》總體上體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與加強生態(tài)文明建設是密不可分的統(tǒng)一體，從歷史角度來看，總體上是適應時代對生態(tài)文明建設的需要的，它從不同方面對礦產(chǎn)資源開發(fā)可能帶來的環(huán)境問題進行了規(guī)制，分為事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管。
事前監(jiān)管
為了確保礦產(chǎn)資源開發(fā)活動盡最大努力減少對生態(tài)環(huán)境的擾動，從礦山企業(yè)準入條件中專門設定了對環(huán)境保護措施的審查條件?！兜V產(chǎn)資源法》第十五條規(guī)定“設立礦山企業(yè)，必須符合國家規(guī)定的資質(zhì)條件，并依照法律和國家有關規(guī)定，由審批機關對其礦區(qū)范圍、礦山設計或者開采方案、生產(chǎn)技術條件、安全措施和環(huán)境保護措施等進行審查；審查合格的，方予批準。”第二十條規(guī)定“非經(jīng)國務院授權(quán)的有關主管部門同意，不得在下列地區(qū)開采礦產(chǎn)資源：（一）港口、機場、國防工程設施圈定地區(qū)以內(nèi)；（二）重要工業(yè)區(qū)、大型水利工程設施、城鎮(zhèn)市政工程設施附近一定距離以內(nèi)；（三）鐵路、重要公路兩側(cè)一定距離以內(nèi)；（四）重要河流、堤壩兩側(cè)一定距離以內(nèi)；（五）國家劃定的自然保護區(qū)、重要風景區(qū)，國家重點保護的不能移動的歷史文物和名勝古跡所在地；（六）國家規(guī)定不得開采礦產(chǎn)資源的其他地區(qū)。”另外，第三十二條第一款再次重申“開采礦產(chǎn)資源，必須遵守有關環(huán)境保護的法律規(guī)定，防止污染環(huán)境。”
對共生和伴生礦產(chǎn)資源進行綜合評價就是促進生態(tài)文明建設。根據(jù)我國礦產(chǎn)資源的特點，為了確?？辈殚_發(fā)中不浪費資源，預防對環(huán)境造成傷害，《礦產(chǎn)資源法》第二十四條規(guī)定“礦產(chǎn)資源普查在完成主要礦種普查任務的同時，應當對工作區(qū)內(nèi)包括共生或者伴生礦產(chǎn)的成礦地質(zhì)條件和礦床工業(yè)遠景作出初步綜合評價。”第二十五條對共伴生礦產(chǎn)的綜合評價提出了更為嚴厲的規(guī)制，“礦床勘探必須對礦區(qū)內(nèi)具有工業(yè)價值的共生和伴生礦產(chǎn)進行綜合評價，并計算其儲量。未作綜合評價的勘探報告不予批準。但是，國務院計劃部門另有規(guī)定的礦床勘探項目除外。”這是《環(huán)境保護法》第十七條、第十八條、第十九條、第二十一條的內(nèi)容在礦產(chǎn)資源法中的體現(xiàn)。
事中監(jiān)管
嚴格要求礦山企業(yè)“三率”達到設計要求是義務性規(guī)范，具有強制性。《礦產(chǎn)資源法》第二十九條對此規(guī)定，“開采礦產(chǎn)資源，必須采取合理的開采順序、開采方法和選礦工藝。礦山企業(yè)的開采回采率、采礦貧化率和選礦回收率應當達到設計要求。”同時對開采主礦種時的共伴生礦產(chǎn)以及尾礦資源的合理利用也進行了強制性規(guī)定，第三十條規(guī)定：“在開采主要礦產(chǎn)的同時，對具有工業(yè)價值的共生和伴生礦產(chǎn)應當統(tǒng)一規(guī)劃，綜合開采，綜合利用，防止浪費；對暫時不能綜合開采或者必須同時采出而暫時還不能綜合利用的礦產(chǎn)以及含有有用組分的尾礦，應當采取有效的保護措施，防止損失破壞。”
《礦產(chǎn)資源法》對采礦活動節(jié)約用地等作出了強制性規(guī)定。第三十二條第二款規(guī)定“開采礦產(chǎn)資源，應當節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應當因地制宜地采取復墾利用、植樹種草或者其他利用措施。”針對集體礦山企業(yè)和個體采礦（當時也主要集中于中小型礦或小型礦）的采礦活動很可能造成環(huán)境污染，在第三十七條規(guī)定“集體礦山企業(yè)和個體采礦應當提高技術水平，提高礦產(chǎn)資源回收率。禁止亂挖濫采，破壞礦產(chǎn)資源。”這是《環(huán)境保護法》第四章“防治環(huán)境污染和其他公害”內(nèi)容在《礦產(chǎn)資源法》中的結(jié)合。
事后監(jiān)管
基于我國礦產(chǎn)資源的全民所有屬性和環(huán)境保護的“誰污染、誰治理”、“誰破壞、誰恢復”的原則，開發(fā)礦產(chǎn)資源應當承擔必要的環(huán)境補救責任。第二十一條規(guī)定“關閉礦山，必須提出礦山閉坑報告及有關采掘工程、不安全隱患、土地復墾利用、環(huán)境保護的資料，并按照國家規(guī)定報請審查批準。”以及第三十二條第三款規(guī)定“開采礦產(chǎn)資源給他人生產(chǎn)、生活造成損失的，應當負責賠償，并采取必要的補救措施。”同時，為了杜絕違法開發(fā)礦產(chǎn)資源所帶來的潛在的生態(tài)環(huán)境破壞，第三十九條、第四十條和第四十四條分別作出了不同的處罰規(guī)定，“責令停止開采、賠償損失，沒收采出的礦產(chǎn)品和違法所得，可以并處罰款”、“依照刑法第一百五十六條的規(guī)定對直接責任人員追究刑事責任”，“吊銷采礦許可證”等。這些內(nèi)容又恰恰是《環(huán)境保護法》第五章“法律責任”在礦產(chǎn)資源開發(fā)中的適用。
《礦產(chǎn)資源法》修改中貫徹生態(tài)文明建設的策略
黨的十八大報告指出，大力推進生態(tài)文明建設，是面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化嚴峻的必然選擇，是關乎人民福祉和民族未來的長遠大計。從而鄭重地向全國人民告白：今后相當長一段時期內(nèi)，生態(tài)文明建設將不斷向前推進。生態(tài)文明建設的相關內(nèi)容，在《礦產(chǎn)資源法》修改過程中必將得到充分貫徹和體現(xiàn)，具體建議如下： 
      明確分階段、差別化收取礦產(chǎn)資源稅金制度
      生態(tài)文明建設需要規(guī)制，礦產(chǎn)資源稅金是促進生態(tài)文明建設的有力措施。礦產(chǎn)資源稅金具有本身的特點，加上中國特殊的國情和礦情，其劃分和收取不可能完全等同于其他稅金，照抄照搬國外的稅金體制，而不從國情、礦情來量身定做礦產(chǎn)資源稅金這只“鞋子”，只能是一所無成。
在《礦產(chǎn)資源法》修改中，建議對分階段、差別化收取礦產(chǎn)資源稅金制度進行較為詳細的規(guī)定。礦產(chǎn)資源開發(fā)本身就是一個動態(tài)的過程，從礦產(chǎn)資源勘查、礦山建設、礦山生產(chǎn)，到最后的礦山關閉，類似于拋物線軌跡，起點和終點不能形成封閉的回路，真正產(chǎn)生價值飛躍的是礦山生產(chǎn)階段，從而要求我們在設計礦產(chǎn)資源稅金中，也要分階段進行設計。在勘查階段，需要大量的投入，沒有產(chǎn)出，為了鼓勵勘查活動，就應當設計較低的稅金；在礦山建設階段，伴隨建設的進程，將有一定的產(chǎn)出，為了鼓勵科學技術的大力推廣應用，就應當設計幾個“必為”動作，稅金設計也要高于勘查階段；在礦山生產(chǎn)階段，這是礦產(chǎn)資源價值得以充分體現(xiàn)的階段，理當成為礦產(chǎn)資源稅金征繳的主要階段，盡量減少優(yōu)惠減免政策，因為優(yōu)惠減免政策只會帶來“尋租”和礦山企業(yè)挖空心思去“減免”稅金，從而直接將本應屬于國家財政收入的錢轉(zhuǎn)到了部分人的腰包中；在礦山關閉階段，礦產(chǎn)資源稅金征繳標準應高于礦山建設階段，而低于礦山生產(chǎn)階段，主要是督促礦山企業(yè)落實礦山環(huán)境的治理恢復，對最終能夠真正治理恢復礦山環(huán)境的礦山企業(yè)退回此階段一定比例的稅金。       
加大《礦產(chǎn)資源法》的礦山環(huán)境保護條款的分量
礦山環(huán)境保護條款不是增加多少的問題，而是增加的質(zhì)量如何，增加條款的可操作性如何？黨的十八大報告提出，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策。要節(jié)約集約利用資源，推動資源利用方式根本轉(zhuǎn)變。要發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，促進生產(chǎn)、流通、消費過程的減量化、再利用、資源化。礦山環(huán)境保護不能僅僅局限于治理恢復，而且還要擴展到發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，增加礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用，增加礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護宣傳等。中國礦產(chǎn)資源消費量大，增長速度快，區(qū)域差異不斷增大。而中國礦產(chǎn)資源安全只能是立足國內(nèi)，有效開采和利用礦產(chǎn)資源，深挖資源節(jié)約潛力是維護礦產(chǎn)資源穩(wěn)定供應的重要舉措。在礦產(chǎn)資源法修改中，應當突出礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟等立法理念。建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度，引導礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用。
同時，也應該增加礦山企業(yè)社會責任條款。之所以出現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)中的種種矛盾，與其說是由于利益分配不均產(chǎn)生的，倒不如說是礦山企業(yè)缺乏社會責任導致的。國外的礦山企業(yè)對企業(yè)社會責任尤為重視，這一點可以從我國企業(yè)“走出去”過程中出現(xiàn)的糾紛來證明，不能承擔相應社會責任的企業(yè)無立足之地。我國現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》對企業(yè)社會責任的規(guī)制條款還不足，致使許多礦山企業(yè)根本不履行應當承擔的社會責任，也是對礦產(chǎn)資源國家所有的屬性的忽視，這一點非?？膳拢粌H僅關系到企業(yè)的守信效應，而且關乎政府的誠信形象，關乎法律的公平準則，關乎社會的和諧與穩(wěn)定。    
《礦產(chǎn)資源法》應當充分體現(xiàn)公平性
中國經(jīng)濟既要保持“又好又快”增長，又要解決發(fā)展中面臨的資源環(huán)境問題。從長遠來看，大力推進生態(tài)文明建設的理念是科學發(fā)展觀升華，其內(nèi)涵、目標及過程也與保障國家資源安全、應對氣候變化、建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的內(nèi)涵、目標及過程相一致。
《礦產(chǎn)資源法》的基本原則應當體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的自身特點，要對礦產(chǎn)資源的自然屬性、社會屬性進行完整界定，礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)利用要符合社會發(fā)展的需要和基本價值追求。充分體現(xiàn)公平性、公正性、合理性、有償性和保護優(yōu)先原則。
礦產(chǎn)資源屬于國家所有，對于國家在礦業(yè)權(quán)出讓和礦產(chǎn)資源開發(fā)中的收益問題，《礦產(chǎn)資源法》應作出詳盡具體的規(guī)定。礦產(chǎn)資源不是分布在哪里就歸哪里所有，也不是誰開采就歸誰所有。現(xiàn)實情況是，礦產(chǎn)資源開發(fā)往往被少數(shù)人占有并直接獲利，國家出讓礦業(yè)權(quán)價款和資源補償費所得很少，當?shù)赝ㄟ^稅金分配環(huán)節(jié)所得更少，并且被動地承受著采礦帶來的環(huán)境污染破壞、生產(chǎn)生活條件惡化的結(jié)果，導致中央政府與地方政府、地方政府與礦山企業(yè)、礦山企業(yè)與礦區(qū)居民、礦區(qū)居民與地方政府之間的矛盾不斷加劇。    
《礦產(chǎn)資源法》應從源頭中為“生態(tài)文明”護航
礦產(chǎn)資源要合理、高效勘查、開發(fā)，建議把鼓勵礦產(chǎn)資源開發(fā)的“生態(tài)”技術寫入《礦產(chǎn)資源法》。礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)，應當采用有利于合理利用資源、保護環(huán)境和防止污染的勘查、開發(fā)技術，提高資源利用率。對礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)的“生態(tài)”技術研究進行一定的補償和獎勵。
建議《礦產(chǎn)資源法》中增加礦區(qū)地質(zhì)-經(jīng)濟技術綜合評價部分。礦產(chǎn)資源的地質(zhì)-經(jīng)濟技術綜合評價在對礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)的經(jīng)濟價值進行評估的同時，也對勘查和開發(fā)礦產(chǎn)資源的生態(tài)價值和社會價值進行評估，一旦出現(xiàn)勘查和開發(fā)的生態(tài)價值超過經(jīng)濟價值與社會價值之和，礦產(chǎn)資源則不能進行開發(fā)或繼續(xù)開發(fā)。
《礦產(chǎn)資源法》應為現(xiàn)役的資源工業(yè)的正常運行創(chuàng)造有利條件，為尋找和開發(fā)新礦區(qū)，開展地質(zhì)勘探工作獲得新增儲量提供有利條件。鼓勵開展地質(zhì)普查與勘探工作，以求在新區(qū)發(fā)現(xiàn)新的大型高產(chǎn)礦區(qū)。提倡對已開發(fā)礦區(qū)進行合理開發(fā)，充分挖掘已有采礦生產(chǎn)能力和已建礦區(qū)的生產(chǎn)能力。禁止開發(fā)那些已探明但尚難以開發(fā)的貧礦區(qū)。
（作者單位：中國自然資源經(jīng)濟研究院）