地方國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃應(yīng)含礦山生態(tài)修復(fù)內(nèi)容
咨詢(xún)：自然資源部國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司：你們好！我是湖北省《黃石市礦山生態(tài)修復(fù)條例》地方立法項(xiàng)目的主持人，在草案的擬定過(guò)程中，對(duì)自然資源部相關(guān)政策文件的理解產(chǎn)生了不同的意見(jiàn)，誠(chéng)望貴司予以指導(dǎo)：
一、有關(guān)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的問(wèn)題
根據(jù)《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司承擔(dān)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)政策研究工作，擬訂國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃。承擔(dān)國(guó)土空間綜合整治、土地整理復(fù)墾、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理等工作。項(xiàng)目組第一種意見(jiàn)認(rèn)為，基于多規(guī)合一的要求，有關(guān)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的規(guī)劃統(tǒng)一納入國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，即包括國(guó)土空間綜合整治、土地整理復(fù)墾、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理等內(nèi)容，無(wú)需礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃；第二種意見(jiàn)認(rèn)為，將國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃作為總體規(guī)劃，仍然保留礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。目前，項(xiàng)目組采納了第一種意見(jiàn)，未對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃問(wèn)題作出規(guī)定。
二、有關(guān)可視范圍的界定問(wèn)題根據(jù)
《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)土資源部、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家能源局 國(guó)土資發(fā)〔2016〕63號(hào)），3.科學(xué)規(guī)劃。根據(jù)礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查和責(zé)任劃分情況，統(tǒng)籌考慮“新老”礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題，以自然保護(hù)區(qū)、重要景觀區(qū)、居民集中生活區(qū)的周邊和重要交通干線(xiàn)、河流湖泊直觀可視范圍“三區(qū)兩線(xiàn)”及基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等為重點(diǎn)，全面編制國(guó)家、省和市、縣級(jí)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃，明確保護(hù)與治理任務(wù)和工作進(jìn)度，統(tǒng)籌部署，分步實(shí)施，確保工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。在地方立法中，需要對(duì)重要交通干線(xiàn)、河流湖泊直觀可視范圍予以界定。第一種意見(jiàn)認(rèn)為，下列礦山應(yīng)當(dāng)劃入礦山生態(tài)修復(fù)的重點(diǎn)治理區(qū)：（三）重要湖泊和河流兩側(cè)水岸線(xiàn)至第一層山脊線(xiàn)或者平原區(qū)1公里范圍內(nèi)的礦山；（四）鐵路、國(guó)道、高速公路等交通干線(xiàn)兩側(cè)至第一層山脊線(xiàn)或者平原區(qū)2公里范圍內(nèi)的礦山。第二種意見(jiàn)認(rèn)為，其他省市對(duì)可視范圍的界定有所不同，例如，《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)廊道建設(shè)的意見(jiàn)》（2018）規(guī)定，省級(jí)生態(tài)廊道建設(shè)范圍為長(zhǎng)江岸線(xiàn)湖南段、“一湖四水”干流及其一級(jí)支流兩側(cè)水岸線(xiàn)至第一層山脊線(xiàn)或平原區(qū)2公里之間的可建區(qū)域，國(guó)道、高速公路、鐵路(含高鐵)兩側(cè)至第一層山脊線(xiàn)或平原區(qū)1公里范圍的可建區(qū)域。目前，項(xiàng)目組采納了第一種意見(jiàn)。
三、有關(guān)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)專(zhuān)項(xiàng)資金的統(tǒng)一管理問(wèn)題
項(xiàng)目組擬定了第二十六條【專(zhuān)項(xiàng)資金保障】市，縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)將國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)專(zhuān)項(xiàng)資金納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。市，縣（市、區(qū)）財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)專(zhuān)項(xiàng)資金的管理制度，將專(zhuān)項(xiàng)資金用于地質(zhì)環(huán)境調(diào)查與監(jiān)測(cè)以及包括礦山生態(tài)修復(fù)在內(nèi)的山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)等工作。下列資金應(yīng)當(dāng)納入國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)專(zhuān)項(xiàng)資金統(tǒng)一管理：（一）使用政府財(cái)政資金進(jìn)行礦山生態(tài)修復(fù)的項(xiàng)目所產(chǎn)生的土石料收益；（二）礦業(yè)權(quán)出讓和礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)中地方凈收益的50%；（三）使用政府財(cái)政資金進(jìn)行礦山生態(tài)修復(fù)的項(xiàng)目、工礦廢棄地復(fù)墾所產(chǎn)生的建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易收益等；（四）按規(guī)定不予退還的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理備用金；（五）其他應(yīng)當(dāng)納入統(tǒng)一管理的資金。這種將國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)專(zhuān)項(xiàng)資金納入統(tǒng)一管理，是否可行？
四、有關(guān)廢棄礦山土石料處置問(wèn)題
項(xiàng)目組擬定了第三十一條【土石料處置】廢棄礦山生態(tài)修復(fù)所產(chǎn)生的土石料，應(yīng)由縣（市、區(qū)）人民政府統(tǒng)一處置，作為國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理，所獲得的收益納入國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)專(zhuān)項(xiàng)資金，不得挪作他用。第一種意見(jiàn)認(rèn)為，目前自然資源部的相關(guān)文件對(duì)此并沒(méi)有明確規(guī)定，應(yīng)當(dāng)作一般性的規(guī)定。第二種意見(jiàn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確是否需要辦理采礦許可證，以及明確對(duì)廢棄礦山進(jìn)行治理的項(xiàng)目施工單位的利益分配機(jī)制，增加其積極性，同時(shí)也有利于廢棄礦山的資金籌措。目前，項(xiàng)目組采納了第一種意見(jiàn)。
五、有關(guān)治理原則的問(wèn)題
項(xiàng)目組擬定了第三條【治理原則】礦山生態(tài)修復(fù)應(yīng)當(dāng)遵循生態(tài)優(yōu)先、系統(tǒng)修復(fù)、自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔、統(tǒng)一規(guī)劃、分類(lèi)施策、防治結(jié)合、綜合治理的原則，實(shí)行誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)破壞誰(shuí)治理、誰(shuí)投資誰(shuí)受益。其中，對(duì)是否規(guī)定“自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔”產(chǎn)生了不同意見(jiàn)：第一種意見(jiàn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在條例中規(guī)定，理由：（1）《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（2019年）等多份文件，對(duì)此都有規(guī)定。（2）“自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔”體現(xiàn)了國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的節(jié)約要求，不是所有礦山生態(tài)環(huán)境問(wèn)題都需要人工修復(fù)。第二種意見(jiàn)認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)在條例中規(guī)定，理由：（1）湖北省黃石市作為資源枯竭型城市，礦山開(kāi)采產(chǎn)生了大量的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題（尤其是歷史遺留等廢棄礦山），對(duì)此，不宜一刀切，仍然應(yīng)當(dāng)以人工修復(fù)為主；（2）“自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔”主要是針對(duì)自然恢復(fù)周期較短的自然資源，例如，森林和水等自然資源，而不是自然恢復(fù)周期較長(zhǎng)的礦山生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。目前，項(xiàng)目組采納了第一種意見(jiàn)。以上問(wèn)題是起草《黃石市礦山生態(tài)修復(fù)條例》中出現(xiàn)的部分問(wèn)題，為提高立法質(zhì)量，避免立法通過(guò)后與自然資源部的政策要求發(fā)生沖突，請(qǐng)給予政策指導(dǎo)。
項(xiàng)目承擔(dān)單位：武漢大學(xué)法學(xué)院2019年8月28日回復(fù)：你好
一、地方國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃應(yīng)包括礦山生態(tài)修復(fù)的內(nèi)容，是否單獨(dú)編制礦山地質(zhì)環(huán)境治理專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃由地方根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r自行決定。
二、可視范圍的界定由地方根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r自行確定，并無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。三、是否設(shè)立國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)專(zhuān)項(xiàng)以及專(zhuān)項(xiàng)資金的來(lái)源，應(yīng)由地方自主確定。
四、礦山生態(tài)修復(fù)涉及的殘余資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題，應(yīng)依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》及有關(guān)政策文件確定。對(duì)于當(dāng)前沒(méi)有明確規(guī)定的，宜作一般性規(guī)定，待有關(guān)政策明確后再做修改。
五、“保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主”是生態(tài)保護(hù)修復(fù)應(yīng)當(dāng)遵守的基本原則，礦山生態(tài)修復(fù)應(yīng)當(dāng)按照“保證安全、恢復(fù)生態(tài)、兼顧景觀”的先后次序，根據(jù)礦山實(shí)際情況確定修復(fù)方案。對(duì)于影響安全的地質(zhì)災(zāi)害等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)采取人工措施；對(duì)于不具備自然恢復(fù)條件的，應(yīng)當(dāng)采取人工引導(dǎo)措施；對(duì)于具備自然恢復(fù)條件的，可以采用自然恢復(fù)的方式。
來(lái)源：礦業(yè)邦
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